Sedmnáctého tohoto měsíce uplyne třicet let od pádu minulého režimu v listopadových dnech roku 1989. To je příležitost k připomenutí významného fenoménu, kterým jsou proměny našeho právního řádu za 30 let, které od té doby uplynuly.

Téma je to natolik rozsáhlé, že je musím v následujících úvahách omezit na některé více méně fragmentární poznámky vycházející z mých vzpomínek zprvu místopředsedy federální vlády a předsedy její Legislativní rady, posléze z titulu téže funkce ve dvou českých vládách v letech 1998 – 2003, a na závěr z pozice soudu, který je naší ústavou povolán k výsostné ochraně ústavnosti právního řádu a základních lidských práv a svobod. Můj pohled tak bude do značné míry zatížen subjektivními pocity člověka, který byl náhle vržen do centra procesů, které měly normativní cestou vytvořit rámec totální proměny společnosti – prvních 15 let v roli pozitivního a druhých v roli negativního zákonodárce.

Míru mého subjektivního přístupu k dané tématice si v úvodu dovolím demonstrovat na osobním zážitku, kterého se mi dostalo někdy koncem listopadu 1989, kdy jsem spolu s ostatními představiteli čerstvě zrozeného Občanského fóra seděl ve sklepení pražské Laterny Magiky, a netušili jsme, zda odtamtud naše cesta povede do vězení anebo do vlády. Náhle jsme obdrželi vzkaz z Československého rozhlasu, aby se nějaký představitel OF dostavil do živého vysílání – podotýkám, že až do tohoto okamžiku nám byl přístup do oficiálních médií znemožněn. Václav Havel tehdy řekl – „tak tam Pavle jdi!“ Byl to zážitek vskutku kuriózní – ve studiu proti mně seděli po dvou zástupcích za každou stranu Národní fronty (KSČ, ČSL a ČSS) a účelem zřejmě bylo „odhalit a znemožnit“ OF jako rozvraceče státu. Pozoruhodné však bylo, jak na mne všichni společně útočili, že chceme vrátit továrny továrníkům a hrady a zámky aristokratům, a vlastně to věděli dřív než my. My jsme chtěli pouze svobodné volby, které teprve vyjeví vůli po systémových změnách. Mimochodem – ten pořad dostal název Radiofórum a pod tímto názvem pak fungoval celá následující desetiletí.

Počátky demokracie a změny ústavy

Nastalo období celkové transformace právního, politického a společenského systému, které opět paradoxně započalo možno říci „z druhé strany“, když ještě ten starý národně frontovní federální parlament snad jednomyslně, jak byli naučení, již 29. listopadu z ústavy vypustil čl. 4 o vedoucí úloze KSČ.

Proces celkové transformace právního řádu lze systematicky rozčlenit do několika samostatných bloků, které však probíhaly prakticky souběžně. Prvým z nich byly změny ústavního systému a legislativní zakotvení základních lidských práv a svobod, druhým náprava, respektive zmírnění křivd minulého režimu a třetím vytvoření právního prostředí pro přechod k tržní ekonomice. Prakticky všechny tyto zásadní legislativní kroky se podařilo realizovat v krátkém období existence společného československého státu do jeho rozpadu.

V této souvislosti si dovolím zmínit ještě jednu kuriózní příhodu. Nově vyjednaná federální vláda byla prezidentem Husákem jmenována na den lidských práv 10. prosince 1989, přičemž jednou z podmínek OF bylo, že prezident republiky vzápětí po jejím jmenování podá demisi, jak též učinil. K volbě Václava Havla prezidentem došlo 29. prosince, přičemž ještě den před volbou – 28. prosince – byl přijat ústavní zákon č. 183/89 Sb. o kooptaci poslanců. V průběhu jeho projednávání – kdy jsem seděl v novém sídle OF, Špalíčku na Václavském náměstí – mi z Federálního shromáždění telefonoval jeden z jeho místopředsedů s tím, že se obávají, zda pan Václav Havel bude ochoten složit ústavní slib v dosavadním znění. Inu – nadiktoval jsem mu nový text slibu, z něhož jsem vypustil slova o věrnosti socialismu a Federální shromáždění jej obratem odhlasovalo – tak vznikl ústavní zákon č. 182/89 Sb.

Spíš mezi kuriozity patří i dva ústavní zákony, kterými se měnil název našeho státu – napřed dne 29. března 1990 ústavním zákonem č. 81/90 Sb. na Československá federativní republika a vzápětí 20. dubna (ústavní zákon č. 101/90 Sb.) ten tzv. pomlčkový – na Česká a Slovenská Federativní Republika. Patrně žádný jiný stát nepřijal v tak krátkém časovém rozmezí takové množství novelizací ústavy a samostatných ústavních zákonů jako Československo ve třech letech po pádu minulého režimu, a nakonec včetně ústavního zákona o svém vlastním zániku.

Některé z nich ovšem představovaly zásadní strukturální změnu našeho systému – zmíním tedy alespoň ústavní zákon č. 14/90 Sb. o odvolávání poslanců, ústavní zákon č.  100/90 Sb., kterým byly změněny čl. 7 až 15 Ústavy o vlastnictví a tento institut byl očištěn od různých forem vlastnictví preferující vlastnictví socialistické před individuálním a byla zajištěna rovnost vlastníků a jejich ochrana. Dvěma ústavními zákony (496 a 497 z 15.12.1990) byl navrácen majetek KSČ a SSM lidu, sérií ústavních zákonů byly nově upraveny kompetence mezi federaci a republiky, ústavním zákonem č. 91/91 Sb. byl zřízen federální Ústavní soud. 

Již během prvních tří měsíců roku 1990 byly přijaty zákony o politických stranách, o sdružování občanů, o právu shromažďovacím a právu petičním a zákony volební. Vytvoření zákonného a ústavního rámce všech základních lidských práv a svobod bylo završeno přijetím Listiny základních práv a svobod dne 9. ledna 1991.

Zmírnění křivd minulého režimu

Významnou roli sehrál druhý legislativní blok – celé rehabilitační a restituční zákonodárství z let 1990 až 1992. Převratný byl již zákon č. 119/1990 Sb. z 23. dubna 1990 o soudní rehabilitaci, kterým byly zrušeny ex lege desetitisíce a možná i statisíce trestních rozsudků z období komunistického režimu bez přezkumného řízení a s účinností ex tunc – například všechny tzv. stodevítky – kdo si to nepamatuje, šlo o trestný čin opuštění republiky. U celé řady ostatních zákon otevřel cestu k přezkumnému řízení a rehabilitaci ve zjednodušeném procesu. Soudím, že tato norma je naprostým unikátem v legislativě napříč evropskou i světovou civilizací.

Ostatně svým způsobem unikátní bylo i restituční zákonodárství, a to jak rozsahem zmirňování majetkových i dalších křivd, tak konstrukcí rozhodného období a vymezením povinných a oprávněných osob. Zatím co ve vztahu k vybraným právnickým osobám (zejména církvím, řeholním řádům a kongregacím) se šlo cestou výčtových zákonů, u fyzických osob a některých dalších subjektů se založil speciální nárok, zpětně byly odstraněny prekluzivní, promlčecí či vydržecí lhůty a v propadných lhůtách byl upraven proces uplatňování restitučních nároků.

V této souvislosti mohu přičinit jednu osobní vzpomínku. Problematika restitucí byla předmětem sporů od počátku – tehdejší ministr financí Václav Klaus upřednostňoval rychlou a okamžitou masivní privatizaci a ve federální vládě nebyl – mírně řečeno – příznivcem žádných majetkových restitucí ani v naturální ani ve finanční podobě. Návrh zákona o mimosoudních rehabilitacích přijatého posléze jako zákon č. 87/1991 Sb. jsem proto do vlády napřed předložil pouze formou otázek:

  • Souhlasíme s potřebou nápravy či zmírňování majetkových a ostatních křivd způsobených v minulosti?

  • Pokud ano, budou restituce majetkových konfiskací mít podobu naturální a finanční pouze tam, kde nebude možné faktické vrácení majetku?

  • Jaké bude rozhodné období – od února 1948 do konce roku 1989, anebo půjdeme i před toto datum?

  • Jak vymezíme právní tituly konfiskace?

  • V jakém rozsahu vymezíme okruh oprávněných osob? Pouze původní vlastníky a jejich potomky v linii přímé? 

  • Bude jednou z podmínek jejich aktivní legitimace státní občanství a trvalý pobyt na území ČSFR?

  • V jakém rozsahu vymezíme okruh osob povinných? Pouze stát, anebo i osoby fyzické, které konfiskovaný majetek nabyly od minulého režimu v rozporu s dobrými mravy a byly zvýhodněny?

  • Jak vymezíme rozsah finančních kompenzací?

O každé otázce zvlášť pak členové federální vlády hlasovali a výsledek znáte – byl jím tzv. velký restituční zákon č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích.

Skutečně bychom jen velmi obtížně hledali napříč světovou legislativou tak rozsáhlé restituční zákonodárství, i když je smutné, že některé restituční spory nejsou dosud před našimi soudy ukončené.

Vytvoření právního prostředí pro přechod k tržní ekonomice

Samostatnou kapitolu pak tvoří blok legislativních kroků, které měly za cíl vytvořit legislativní most z centrálně plánovaného hospodářství do prostředí fungující tržní ekonomiky. I zde jsme svědky dvou souběžně probíhajících zákonodárných kroků – na jedné straně normy velmi exotické – nucenou transformaci tzv. socialistických organizací (státních podniků, komunálních podniků a družstevních podniků) cestou jejich nařízené hromadné privatizace.

Vzpomenu pouze tzv. zákon o velké privatizaci č. 92/91 Sb., který všechny státní podniky překlopil do formy akciových společností, nařídil jim zpracovat na sebe samotné privatizační projekty a odstartoval jejich prodej – ať již cestou kuponové privatizace, nebo přímým prodejem. Tento zákon však záhy po svém přijetí – tentokrát již na půdě České národní rady – vyloučil jakýkoli správní nebo soudní přezkum privatizačních rozhodnutí a dokonce dodatečným legislativním zásahem byla zrušena ručební povinnost Fondu národního majetku za závazky privatizovaných státních podniků. A to ačkoliv pouze kuponovou privatizací prošlo celkem 80 % národního majetku.

Masové privatizaci předcházel zákon č. 427/90 Sb. o tzv. malé privatizaci, podle něhož se dražily tzv. provozní jednotky státních a komunálních podniků v oblasti služeb a obchodu, jehož přijetí bylo doprovázeno sporem o to, zda vydražitelé budou povinni prokazovat původ použitých finančních prostředků. Tehdy poprvé zazněla z úst jednoho politika věta „nevím, co to jsou špinavé peníze“.

Cílem těchto tohoto prvého kroku byla privatizace veškerého podnikání v duchu zásady – „stát neumí hospodařit a všechny problémy vyřeší úplná privatizace“, což vlastně byla opačná, ale stejně zjednodušující zásada poúnorového vývoje, podle níž mělo „znárodnění všechno vyřešit“.

Nehodlám z tohoto místa vypočítávat všechny negativní dopady překotné a hromadné privatizace veškerých forem podnikání, i když například privatizace přirozených síťových monopolů, zejména vodovodů a kanalizací, rozvodných sítí, dobývání nerostných surovin bez úpravy horního zákona a některých dalších činností, které by si zasloužily formu veřejnoprávních korporací, by byla nepochybně moudřejší.

Jedna dimenze těchto procesů však byla nezbytná – nebylo možné privatizovat ekonomiku bez vytvoření standardního právního prostředí. A to neexistovalo – měli jsme občanský zákoník se službami, ale bez klasických institutů, počínaje vymezením právnických a fyzických osob, základními principy věcných práv, smluvního a závazkového práva, bez klasické úpravy držby, zástavního práva, věcných břemen, práva zadržovacího a celé další řady institutů. Měli jsme hospodářský zákoník, který však nebyl soukromoprávním kodexem, ale imperativní normou doprovázenou sérií kogentních vyhlášek obsahujících tzv. základní podmínky dodávek pro všechny druhy podnikání. Bylo tak třeba zásadním způsobem novelizovat civilní právo.

Velkou novelu občanského zákoníku (zákon č. 509/1991 Sb.) zpracovali dva významní civilisté – profesor Viktor Knapp a profesor Karol Plank. Souběžně připravil tým profesora Stanislava Stuny nový obchodní zákoník (zák.č. 513/91 Sb.). Při přípravě těchto základních pilířů soukromého práva jsme si ovšem uvědomili, že náš právní řád postrádá řadu dalších norem, bez nichž se tržní ekonomika neobejde. Tak byly v rychlém sledu předloženy a přijaty i zákony č. 104/90 Sb., o akciových společnostech, zákon č. 105/90 Sb., o soukromém podnikání občanů, zákon č. 63/91 Sb. o ochraně hospodářské soutěže, zákon č. 328/91Sb., o konkursu a vyrovnání, zákon č. 455/91 Sb., živnostenský zákon a zákon č. 248/92 Sb., o investičních společnostech a investičních fondech. Tyto změny byly završeny novým zákonodárstvím o bankách, burze, cenných papírech a nahrazení soustavy hospodářské arbitráže specializovaným obchodním soudnictvím.

Cílem politické a ekonomické reformy po listopadu 1989 bylo vybudování moderní společnosti, založené na úctě k člověku, na respektování jeho občanských, politických, hospodářských, sociálních a kulturních práv ve svobodné tržní ekonomice. Kráčeli jsme přitom nevyšlapanou cestou, při které zdrojem a inspirací legislativních kroků byla jakási kombinace osvědčených historických právních institutů s moderními jevy v právu druhé poloviny dvacátého století, vycházejícími z materiálního pojetí demokratického právního státu a z ochrany svobody jednotlivce a autonomie jeho vůle. Soudím, že přes některé neúspěchy – zejména v oblasti privatizace národního majetku – jsme obstáli.

Zpátky do Evropy

Záhy po rozdělení společného československého státu na dvě nástupnické republiky jsme stáli před další výzvou. Šlo o reálné naplnění hesla Občanského fóra z prvních svobodných voleb v roce 1990, které znělo „zpátky do Evropy“. V lednu 1996 Česká republika požádala o přistoupení k Evropským společenstvím. Následně byla v březnu 1998 zahájena jednání o podmínkách členství v ES, která byla zakončena na summitu v Kodani v prosinci 2002.

V oblasti legislativy šlo opět o grandiózní úkol – realizovat harmonizaci českého práva s acquis communautaire. Z Bruselu byla zavedena jednosměrná elektronická komunikační linka, kterou k nám proudily tisíce stran textů komunitárního práva vytvářeného v rámci společenství od Římské smlouvy z roku 1958. A jejich transpozice do českého právního řádu byla nutným předpokladem pro splnění předvstupních podmínek, bez níž by naše republika neměla šanci k ES přistoupit.

Z Bruselu přijížděli různí komisaři nás zkoušet, zda jsme způsobilí do evropské rodiny přistoupit. Vzpomínám si na jedno soukromé setkání s pražským velvyslancem ES Ramiro Cibrianem, kterému jsem v záchvatu upřímnosti pověděl: „Víte Vaše excelence, my máme doma skoro osmnáctiletou dceru. Ta má pejsky a želvičku, ale zatím žádného chlapce. Ale jednou při nějakém nedělním obědě nám jistě řekne – milí rodičové, budu se vdávat. A my si v tu ránu začneme pokládat otázky. Kdo to je? Kolik mu je let? Jaké má vzdělání? Čím se živí? Hodí se do naší rodiny? A přesně tak se k nám chová Evropská komise. Kádruje nás a prověřuje.

Harmonizace českého právního řádu s komunitárním evropským právem nebyla jednoduchá. Jednak není komunitární právo systematicky uspořádáno do tradičních odvětvových celků, ale je složeno z tisíců fragmentovaných nařízení a směrnic, ale především samotný transpoziční proces předpokládal primární selekci a gesci mezi rezortní ministry.

Prvním krokem byla selekce – vyřešení otázky, zda příslušná norma v našem právním řádu skutečně chybí, anebo zda jde o instituci, kterou máme již od nepaměti. Druhým krokem bylo posouzení, do které části právního řádu a v jaké normativní podobě k transpozici má dojít, přičemž jsme neustále zápolili s čl. 4 Listiny základních práv a svobod, podle něhož mohou být povinnosti ukládány toliko zákonem, respektive na základě zákona a v jeho mezích. A třetím krokem bylo určení, kterému resortnímu ministru spadá povinnost normativní implementace do gesce. Výsledky tohoto snažení pak direktorát příslušného komisaře zkontroloval a oznámkoval. Dnes mohu konstatovat, že jakýsi patronát Bruselu byl v tomto případě zcela na místě.

Evropské právo z pohledu Ústavního soudu

Na závěr mi dovolte malou poznámku z pozice ústavního soudnictví, ke kterému jsem přešel necelý rok před přistoupením České republiky k ES, nyní po Lisabonské smlouvě EU. Český Ústavní soud se musel a dosud musí v souvislosti s naším členstvím v EU vypořádat s celou řadou systémových otázek:

  • Má evropské právo absolutní přednost před právem vnitrostátním?

  • Je evropské právo anebo jeho část – třeba primární právo, zejména smlouvy, součástí našeho ústavního pořádku, když o přistoupení rozhodli občané zatím v jediném referendu, které se u nás konalo?

  • Je evropské právo právem mezinárodním podle čl. 1 odst. 2 Ústavy?

  • Anebo je evropské právo pro ÚS alespoň referenčním kritériem při přezkumu ústavnosti norem?

  • Je ÚS soudem „poslední instance“, který je podle čl. 267 Smlouvy o fungování EU povinen položit k Soudnímu dvoru EU předběžnou otázku?

Dříve, než se pokusím nastínit odpovědi, je třeba vyřešit jednu doktrinální otázku. Celá dosavadní judikaturou ÚS (např. nálezy cukerné kvóty – Pl. ÚS 50/04, oba lisabonské nálezy, nález k evropskému zatykači atd.) vycházela z paradigmatu, že existují dva separované právní systémy – národní a evropský. Národní je pod kontrolou a derogační kompetencí Ústavního soudu, evropský patří výlučně do kompetence Soudního dvora EU v Lucemburku. V duchu této doktríny Ústavní soud až dosud přezkoumával napadené části právního řádu, které vznikly cestou implementace komunitárního práva, pouze z hlediska ústavnosti vnitrostátní legislativní procedury jejich přijetí. Odmítal se tedy věnovat materiálnímu přezkumu obsahu napadené normy, což mu mimochodem umožňovalo vyhnout se povinnosti položení předběžné otázky k ESD.

Když si dnes klademe otázku po udržitelnosti dosavadního doktrinálního přístupu, vycházejícího z existence dvou nezávislých a oddělených právních systémů (národního a evropského), v jehož důsledku ÚS nemůže materiálně přezkoumávat ustanovení implementovaná z evropského práva, nemůžeme ji odpovědět jinak, než tak, že ji odmítneme. Nejen proto, že celá řada předpisů nevznikla transpozicí, protože byla již před našim přistoupením tradiční součástí českého potažmo československého práva, ale též proto, že oba právní systémy již zcela prorostly a prakticky nelze uvnitř českého práva mezi nimi vést dělící čáru. Je tedy nepochybné, že chce-li si ÚS udržet svou primární kompetenci abstraktní i konkrétní kontroly norem, bude muset s institutem předběžné otázky pracovat.

Jak to tedy je s otázkami, které jsem nastínil?

Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně artikuluje prioritu evropského práva před právem vnitrostátním, avšak několikrát (zejména v obou lisabonských nálezech) zdůraznil význam čl. 9 odst. 2 Ústavy s tím, že samozřejmě nemůže žádné rozhodnutí či akt EU zrušit pro rozpor s ústavním pořádkem, avšak s výhradou, že v krajním případě je může označit za neúčinné při vnitrostátní aplikaci. Ač tedy referenčním rámcem přezkumu Ústavním soudem zůstávají normy ústavního pořádku, nemůže Ústavní soud zcela přehlížet dopad komunitárního práva na tvorbu, aplikaci a interpretaci vnitrostátního práva, a to v oblasti právní úpravy, jejíž vznik, působení a účel jsou bezprostředně navázány na komunitární právo.

Na otázku, zda je evropské právo právem mezinárodním podle čl. 1 odst. 2 Ústavy s bezprostřední vnitrostátní platností a účinností, anebo zda pro jeho aplikaci vnitrostátními orgány je třeba prima facie vycházet z čl. 10 a čl. 10a Ústavy, jsou v teorii i praxi časté obě odpovědi. Nepochybné ovšem je, že do našeho vnitrostátního právního řádu vstoupila s přímými účinky přinejmenším Listina základních práv Evropské unie a doplnila tak úsilí o naplňování imperativu listopadu 1989 o vytvoření svobodné demokratické společnosti založené na úctě k lidským právům a svobodám. Imperativu, který vychází z principu univerzality, nezcizitelnosti a nedotknutelnosti přirozených a nezadatelných práv a svobod člověka jako svorníku, který má přinést světu – nebo alespoň Evropě – mír a stabilitu, harmonii a jistotu ve vzájemnosti a vrátit člověku důstojnost v jeho pozemské existenci.

Oživení a rozšíření těchto hodnot – za předpokladu jejich společného sdílení – znamenalo a stále znamená novou naději. Naději, že myšlenka důstojnosti každé lidské osobnosti, zaručené uznáním jejích základních práv a svobod, dokáže oslovit i nesčetné lidi žijící dosud v rozdílných kulturách, náboženstvích i tradicích, kteří nejednou měli nebo dosud mají pádné důvody si vzájemně nedůvěřovat.

 

Fotografie

Pavel Rychetský, zdroj: © Ústavní soud

17. 11. 2019   Pavel Rychetský